Deutschland und Frankreich treiben eine Neuordnung der europäischen Außenpolitik voran. Im Zentrum steht die Frage, wie die Kompetenzen von EU-Außenbeauftragter Kaja Kallas, EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen und dem Europäischen Auswärtigen Dienst künftig verteilt werden sollen. Nach übereinstimmenden Medienberichten soll Kallas dabei einerseits deutlich mehr operative Zuständigkeiten erhalten, andererseits aber stärker in die Strukturen der Europäischen Kommission eingebunden werden.
Ein entsprechendes Modell soll bei einem informellen Treffen der EU-Außenminister am Mittwoch, 2. September, im irischen Wicklow beraten werden. Kallas wird das sogenannte Gymnich-Treffen gemeinsam mit der irischen Ratspräsidentschaft ausrichten und den außenpolitischen Teil leiten. Das Treffen selbst und die Teilnahme der Hohen Vertreterin sind offiziell bestätigt.
Der politische Ausgangspunkt für die Debatte ist bereits seit Juli offiziell dokumentiert. Deutschland und Frankreich erklärten beim gemeinsamen Ministerrat am 17. Juli, die interne Organisation der EU für ihr auswärtiges Handeln müsse reformiert werden. Ziel seien stärkere, schnellere und besser koordinierte Reaktionen der Europäischen Union auf internationale Krisen.
Ausdrücklich sollen dabei die institutionellen Rollen der Hohen Vertreterin für Außen- und Sicherheitspolitik, der Europäischen Kommission und des Europäischen Auswärtigen Dienstes überprüft werden. Berlin und Paris wollen, dass der Europäische Rat im Oktober einen entsprechenden Prozess anstößt und bis Ende 2026 erste Ergebnisse vorliegen.
Wie weit der Umbau gehen könnte, wird nun konkreter. Nach Berichten von Euractiv unter Berufung auf Diplomaten drängt Deutschland darauf, den Europäischen Auswärtigen Dienst enger an die Kommission heranzuführen. Euronews beschreibt einen gemeinsam mit Frankreich entwickelten Ansatz, nach dem Kallas zusätzliche Koordinierungsbefugnisse innerhalb der Kommission erhalten würde. Eine offizielle Veröffentlichung eines detaillierten deutsch-französischen Organisationsplans lag zunächst nicht vor.
Nach den Berichten könnte Kallas künftig stärker auf Politikfelder zugreifen, die erhebliche außenpolitische Bedeutung haben, bislang jedoch innerhalb der Kommission von anderen Kommissaren und Generaldirektionen gesteuert werden.
Dazu zählen Entwicklungszusammenarbeit, humanitäre Hilfe, Verteidigungsindustrie und die Beziehungen zu den östlichen und südlichen Nachbarstaaten der Europäischen Union. Auch eine stärkere Einbindung in die Handelspolitik wird demnach diskutiert.
Damit würde Kallas formal mehr Einfluss auf Instrumente erhalten, die für die praktische Außenpolitik der EU entscheidend sind. Gerade Handel, Finanzhilfen, Sanktionen, Entwicklungsprogramme und Rüstungspolitik verleihen der Union gegenüber Drittstaaten politischen Einfluss.
Bislang besteht eine institutionelle Besonderheit: Kaja Kallas ist gleichzeitig Hohe Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik und Vizepräsidentin der Europäischen Kommission. Sie führt außerdem den Europäischen Auswärtigen Dienst. Der EU-Vertrag sieht ausdrücklich vor, dass die Hohe Vertreterin die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik führt, dem Rat gegenüber verantwortlich ist und zugleich innerhalb der Kommission für außenpolitische Zuständigkeiten und deren Koordinierung zuständig ist.
Der geplante Umbau würde deshalb nicht einfach bedeuten, dass Kallas politisch geschwächt wird. Im Gegenteil könnte sie innerhalb der Europäischen Kommission deutlich mehr praktische Zuständigkeiten erhalten.
Gleichzeitig würde sich jedoch die institutionelle Balance verschieben. Nach den von Euractiv und Euronews beschriebenen Modellen würde Kallas bei diesen zusätzlichen Aufgaben stärker in die Hierarchie der von Ursula von der Leyen geführten Kommission eingebunden. Die Kommissionspräsidentin bliebe damit die zentrale Instanz innerhalb der europäischen Exekutive.
Die Formulierung, Kallas solle von der Leyen unterstellt werden, beschreibt damit einen möglichen organisatorischen Effekt des diskutierten Modells. Bereits heute ist Kallas als Vizepräsidentin Mitglied der Kommission. Gleichzeitig besitzt ihr Amt jedoch eine eigenständige Rolle gegenüber den Mitgliedstaaten und dem Rat. Diese Doppelstellung ist ausdrücklich im EU-Vertrag angelegt und einer der Gründe für die komplizierte Struktur der europäischen Außenpolitik.
Besonders weitreichend wären mögliche Änderungen für den Europäischen Auswärtigen Dienst. Der EAD wurde 2010 nach dem Vertrag von Lissabon geschaffen. Laut dem zugrunde liegenden Ratsbeschluss ist er eine funktional eigenständige Einrichtung der Europäischen Union, die organisatorisch sowohl vom Generalsekretariat des Rates als auch von der Europäischen Kommission getrennt ist. Er steht unter der Autorität der Hohen Vertreterin.
Nach dem derzeit diskutierten Modell könnte diese institutionelle Distanz zur Kommission reduziert werden. Euractiv berichtet, der deutsche Vorschlag ziele darauf, den diplomatischen Dienst faktisch wieder enger in die Kommissionsstruktur zu integrieren. Euronews berichtet ebenfalls von einer stärkeren Verzahnung der bisher getrennten Strukturen.
Ob der EAD tatsächlich seine heutige organisatorische Eigenständigkeit verlieren wird, ist jedoch noch offen. Eine Entscheidung der 27 Mitgliedstaaten gibt es bislang nicht.
Die Diskussion ist nicht neu. Frankreich hatte bereits im Juni mehrere Modelle für einen Umbau der europäischen Außenpolitik zur Debatte gestellt. Eine Variante sah eine Stärkung des Amts der Hohen Vertreterin vor. Andere Modelle hätten Kompetenzen stärker auf die Kommission oder auf die Mitgliedstaaten verlagert.
Kallas verteidigte damals die bestehende institutionelle Rolle ihres Amts und des Europäischen Auswärtigen Dienstes. Gleichzeitig forderte sie die Mitgliedstaaten auf, Vorschläge für eine effizientere europäische Außenpolitik einzubringen.
Der nun diskutierte deutsch-französische Ansatz verbindet offenbar mehrere dieser Vorstellungen. Kallas würde zusätzliche Kompetenzen erhalten, während zugleich die Kommission organisatorisch gestärkt und der diplomatische Dienst enger mit ihr verzahnt würde.
Eine solche Reform wäre nicht allein eine Entscheidung von Ursula von der Leyen oder Kaja Kallas. Der Europäische Auswärtige Dienst beruht auf einem Ratsbeschluss aus dem Jahr 2010. Änderungen seiner Organisation und Arbeitsweise müssten deshalb auf EU-Ebene beschlossen werden.
Deutschland und Frankreich haben zunächst einen politischen Reformprozess angestoßen. Ihr gemeinsames Papier vom Juli sieht vor, dass sich der Europäische Rat im Oktober mit der institutionellen Neuordnung befasst und die Ratspräsidentschaft anschließend konkrete Arbeiten vorantreibt.
Damit steht bislang weder fest, dass Kallas tatsächlich zusätzliche Ressorts erhält, noch dass der EAD in die Kommission eingegliedert wird. Klar ist aber, dass zwei der größten EU-Staaten eine weitreichende Reform der EU-Außenpolitik vorantreiben und die bisherige Aufgabenverteilung zwischen Kommission, Mitgliedstaaten und europäischem Diplomatendienst dabei ausdrücklich zur Disposition stellen.
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